一、 引　言

　　高度不確定性、不穩(wěn)定性和復(fù)雜性，是當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)形勢的基本特征。對此，2023年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議對此有清醒的認(rèn)識，并做出了一系列政策安排。財政政策是政府宏觀調(diào)控的主要手段，也是政府為經(jīng)濟(jì)社會注入確定性的主要工具和途徑。全球經(jīng)濟(jì)的波動性、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性和體制性問題疊加，是造成當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高度不確定并帶來各種嚴(yán)重風(fēng)險挑戰(zhàn)的根源。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不穩(wěn)、房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型艱難、政府債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡等風(fēng)險挑戰(zhàn)，都還只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的表象，更深層次的是新階段的經(jīng)濟(jì)底層邏輯變了。這種底層邏輯的變化用傳統(tǒng)理論是難以闡釋的，也使得包括財政政策在內(nèi)的宏觀政策效果不如新階段之前。政策注入確定性的效果下降，意味著不確定性的擴大和風(fēng)險公共化的增強，由此也隱性改變著市場與政府之間的關(guān)系，政府作用變強呈現(xiàn)為世界性的現(xiàn)象，試圖為市場、為發(fā)展構(gòu)建新的確定性。安全、去風(fēng)險、可持續(xù)，等等，這些熱詞反映出世界各國面對不確定性和風(fēng)險挑戰(zhàn)的回應(yīng)和宏觀政策取向。

　　主流經(jīng)濟(jì)學(xué)是以“非均衡-均衡”為理論范式的，矯正非均衡，逼近均衡，這一直是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的追求，也是解釋經(jīng)濟(jì)運行、經(jīng)濟(jì)危機的基本邏輯，所有的矛盾、問題和危機都隱藏在非均衡之中，全球經(jīng)濟(jì)的問題也是順著這個邏輯延伸，歸因于非均衡，如供需失衡、貿(mào)易不平衡、不平等競爭、實力不均衡，等等。國際社會的爭吵都源于這個觀念。為了干預(yù)非均衡，自發(fā)明了“政策”這個工具以來，形成了復(fù)雜的公共政策體系，都是為此服務(wù)的，財政貨幣政策無疑都是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)均衡的有力工具。這種研究范式在具備“宏觀確定性”的條件下是有用的，但當(dāng)人類社會進(jìn)入“風(fēng)險社會”狀態(tài)，宏觀確定性假設(shè)不再成立，宏觀不確定性成為常態(tài)時，即使達(dá)到均衡也是不穩(wěn)定的、脆弱的。包括財政政策在內(nèi)的宏觀政策效果為什么邊際遞減，源于國內(nèi)均衡、全球均衡變得極其脆弱，即使通過政策干預(yù)達(dá)到了暫時的均衡，也往往曇花一現(xiàn)。這表明，包括財政政策在內(nèi)的宏觀政策制定實施需要新的理論范式，需要從不確定性出發(fā)來構(gòu)建確定性，“不確定性-確定性”分析框架也許是一個可行的選擇。這個分析框架的核心是風(fēng)險，即通過控制“風(fēng)險公共化”來增強宏觀環(huán)境的確定性和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性。順著這個邏輯，宏觀政策的目標(biāo)在理論上應(yīng)當(dāng)超越宏觀“均衡”，關(guān)注宏觀“確定性”，即以“公共風(fēng)險最小化”為目標(biāo)，以阻斷“風(fēng)險鏈”、遏制風(fēng)險公共化為著力點，增強宏觀確定性，為市場預(yù)期的確立提供宏觀條件。不言而喻，財政政策也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為這個新范式，為中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的“適度加力”“提質(zhì)增效”的積極財政政策設(shè)計新路徑提供支撐。

　　二、 財政政策的新范式

　　基于均衡范式的財政政策表現(xiàn)出越來越大的局限性。通過市場出清，促進(jìn)總供給與總需求達(dá)成宏觀均衡。宏觀均衡的條件是：儲蓄=投資。若儲蓄大于投資時，產(chǎn)生過剩儲蓄，就意味著出現(xiàn)了需求缺口，供給過剩，市場不能出清，情況嚴(yán)重時就會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)危機。消化過剩儲蓄的途徑，要么通過凈出口來消化，即把過剩儲蓄轉(zhuǎn)化為順差輸出，過剩儲蓄=順差;要么通過財政赤字來消化，即把過剩儲蓄通過財政支出擴張轉(zhuǎn)化為有效需求，過剩儲蓄=赤字;或者是兩者的組合，赤字=過剩儲蓄-順差。這意味著在供過于求的情況下，需要積極財政政策，通過赤字來促進(jìn)宏觀均衡。當(dāng)前支持積極財政政策，擴大赤字和債務(wù)規(guī)模的各種建議，均基于這種均衡范式。

　　這種均衡范式有用、有效，必須有以下假設(shè)條件：一是經(jīng)濟(jì)循環(huán)僅僅在“支出-收入”流量層面，不考慮社會財富存量的影響，即資產(chǎn)價值變化不產(chǎn)生宏觀影響。這意味著無須考慮企業(yè)部門、居民部門和政府部門的資產(chǎn)負(fù)債表變化。二是總需求與總供給之間的均衡是實體性的，即不用考慮經(jīng)濟(jì)金融化帶來的不確定性影響，貨幣的作用限定在非充分就業(yè)均衡下對閑置資源的撬動。利率是由貨幣數(shù)量的多少決定的，與“貨幣狀態(tài)”無關(guān);商品價格是由供求關(guān)系決定的，與風(fēng)險預(yù)期無關(guān)。三是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是獨立運行的，不考慮其是否嵌入整個社會當(dāng)中。私人契約、公共契約是完備的，不同經(jīng)濟(jì)主體之間是平等的，不存在個體風(fēng)險外溢的公共化問題。但問題是，上述假設(shè)條件與新階段的現(xiàn)實越來越背離，均衡范式的適用性已經(jīng)大大下降，其有用性越來越需要嚴(yán)格的限定條件。在宏觀不確定性的條件下，即使通過擴大出口和擴大財政支出逼近均衡狀態(tài)，也只是暫時的脆弱的，或者是靜態(tài)的，不是供需相互促進(jìn)的均衡。在公共化的風(fēng)險不收斂，宏觀不確定性不降低的情況下，財政貨幣政策的有效性會大大降低，甚至趨于無效。這些年來的政策實踐越來越佐證了這一點。

　　所以，財政政策的新范式理論上不是以擴張有效需求、逼近宏觀均衡為目標(biāo)，而是以公共風(fēng)險最小化為目標(biāo)。只要公共風(fēng)險收斂，宏觀確定性擴大，有效需求擴張作為一個結(jié)果就會自然產(chǎn)生，市場出清，逼近均衡就可能實現(xiàn)。風(fēng)險出清是市場出清的前提，否則，擴張需求的政策就會是緣木求魚，甚至適得其反。在這里，風(fēng)險出清通過“風(fēng)險預(yù)期”發(fā)揮作用，與市場出清通過價格發(fā)揮作用是不同的。在市場主體的風(fēng)險賬戶中，市場風(fēng)險與公共風(fēng)險的性質(zhì)不同，市場風(fēng)險與市場收益相匹配，而公共風(fēng)險是“純風(fēng)險”，沒有任何與之匹配的收益可言，對市場主體而言，是不產(chǎn)生收益的風(fēng)險成本，對資產(chǎn)形成“風(fēng)險折現(xiàn)率”導(dǎo)致減值，對投資形成“預(yù)期風(fēng)險折現(xiàn)率”，導(dǎo)致投資預(yù)期收益下降。風(fēng)險出清，就是讓市場主體風(fēng)險賬戶中的公共風(fēng)險趨向于零，即最小化。能做到這一點的主要是政府，財政貨幣政策是其主要手段。因為財政是社會風(fēng)險的最終承擔(dān)者，最后一個買單人;而央行是流動性的最終提供者，最后一個貸款人。

　　公共風(fēng)險的形成是一個復(fù)雜問題，在這里只能簡單闡釋。風(fēng)險從來都是一個微觀概念，自從提出“系統(tǒng)性風(fēng)險”后才變成一個中觀概念，公共風(fēng)險，或者說公共化的風(fēng)險才是宏觀概念。奈特把風(fēng)險與不確定性區(qū)分開來，是一個微觀視角，不涉及社會整體和宏觀經(jīng)濟(jì)。公共風(fēng)險源自于個體風(fēng)險的異化，是通過個體風(fēng)險的外溢、社會化、系統(tǒng)化和公共化這幾個環(huán)節(jié)而形成的。在個體風(fēng)險向公共風(fēng)險演化的過程中，經(jīng)濟(jì)金融化起著關(guān)鍵作用。這也是前面提到的經(jīng)濟(jì)底層邏輯發(fā)生改變的主要動因。經(jīng)濟(jì)金融化，在宏觀上改變了貨幣、價格和產(chǎn)出之間的關(guān)系，形成了新的生產(chǎn)函數(shù)，貨幣與資本的對偶關(guān)系嵌入其中。所謂實體經(jīng)濟(jì)的概念在經(jīng)濟(jì)金融化過程中日漸模糊，經(jīng)濟(jì)與金融相互融合。19世紀(jì)關(guān)于“貨幣是面紗”的認(rèn)知一直延續(xù)到貨幣主義，在人們觀念中根深蒂固，但已時過境遷，不再符合現(xiàn)實。“實體經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;金融經(jīng)濟(jì)”，若再疊加上“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”，原有的基于實體運行的理論分析無法“看到”風(fēng)險的公共化嬗變。系統(tǒng)性風(fēng)險這個概念的提出是一個重大進(jìn)步，但局限于所謂的金融行業(yè)，沒有充分認(rèn)識到金融的“血液”特征，金融滲透到經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的各個產(chǎn)業(yè)，并日漸發(fā)揮核心作用。在幾十年前，明斯基就意識到了金融不是“經(jīng)濟(jì)的配角，而是經(jīng)濟(jì)的明星”。把金融僅僅解釋為儲蓄與投資之間的中介已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。

　　經(jīng)濟(jì)金融化，在微觀上體現(xiàn)在資產(chǎn)負(fù)債表的金融化。財務(wù)學(xué)意義上的資產(chǎn)負(fù)債表基于歷史成本法來計價，而金融化了的資產(chǎn)負(fù)債表則是基于風(fēng)險來估值。這已經(jīng)不限于金融企業(yè)或類金融企業(yè)，所謂實體企業(yè)，如房地產(chǎn)企業(yè)、高科技的獨角獸企業(yè)，也是如此。在風(fēng)險蔓延的情況下，資產(chǎn)負(fù)債表就會快速變化，企業(yè)杠桿率急劇上升，甚至導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)。顧朝明所說的資產(chǎn)負(fù)債表衰退，實質(zhì)是資產(chǎn)負(fù)債表金融化之后產(chǎn)生的現(xiàn)象。從近20年的情況來看，資產(chǎn)“估值”的穩(wěn)定與“幣值”的穩(wěn)定相比變得更為重要，更容易導(dǎo)致風(fēng)險的公共化。再加上應(yīng)對氣候環(huán)境變化帶來的資產(chǎn)低碳綠化、數(shù)字化帶來的數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，“高碳資產(chǎn)”“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”的估值具有內(nèi)在的不確定性，與風(fēng)險預(yù)期更緊密地聯(lián)系在一起。金融化、低碳綠化和數(shù)字化的疊加合一，將會導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的脆弱性成倍上升。任何一項與此相關(guān)的政策措施和監(jiān)管行為，都可能帶來企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表估值的急劇波動，從而引發(fā)風(fēng)險外溢。經(jīng)濟(jì)金融化，在財富存量上體現(xiàn)為居民資產(chǎn)負(fù)債表、政府資產(chǎn)負(fù)債表也在深刻地金融化。這樣一來，金融化把企業(yè)部門、金融部門、居民部門和政府部門的資產(chǎn)負(fù)債表關(guān)聯(lián)在一起，形成了復(fù)雜的隱性“風(fēng)險鏈”，且具有網(wǎng)絡(luò)特征。觸發(fā)條件一旦形成，風(fēng)險就會快速傳遞。任一部門的風(fēng)險，都會通過以資產(chǎn)負(fù)債表為載體的風(fēng)險鏈而產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)化的傳染，形成公共化的風(fēng)險，即公共風(fēng)險。

　　經(jīng)濟(jì)從貨幣化到金融化，一方面降低了交易成本，促進(jìn)了所有權(quán)的結(jié)構(gòu)化、社會化，提高了資源的配置效率和使用效率，但另一方面，也帶來了經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的脆弱性、經(jīng)濟(jì)行為的敏感性和財富價值的不確定性。會計計量屬性產(chǎn)生了內(nèi)在的“測不準(zhǔn)”現(xiàn)象，在客觀、真實和準(zhǔn)確之間無法同時實現(xiàn)。在非金融化的經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中，“盈利”和“虧損”都是確定性的，而在金融化的經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中，即使已經(jīng)確認(rèn)、計量了的收入也會處于“浮盈”或者“浮虧”的狀態(tài)，不再是確定性的，從居民收入、企業(yè)利潤到積累的財產(chǎn)，都總是處于隱性地升值和貶值的不確定性狀態(tài)。風(fēng)險在以一種虛擬的方式隱性地支配收入、財富，并日漸主導(dǎo)收入、財富分配格局。“風(fēng)險預(yù)期”在經(jīng)濟(jì)運行中的作用與日俱增。當(dāng)前之所以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、房地產(chǎn)風(fēng)險、金融風(fēng)險等多元風(fēng)險交織的這種局面，在于經(jīng)濟(jì)金融化改變了經(jīng)濟(jì)運行的底層邏輯，而這就是新發(fā)展階段的現(xiàn)實——公共風(fēng)險在顯著擴大。這需要新的認(rèn)知范式來創(chuàng)新宏觀政策和制度安排，財政貨幣政策的創(chuàng)新應(yīng)居于首位。

　　除了經(jīng)濟(jì)金融化之外，置入整個社會來看風(fēng)險的公共化過程，與契約的不完備性直接相關(guān)。社會誠信是契約的基礎(chǔ)，而契約是風(fēng)險防范的基礎(chǔ)。任何契約，包括私人契約和公共契約都是風(fēng)險的產(chǎn)物，權(quán)利和義務(wù)的界定，實質(zhì)是分擔(dān)和防范風(fēng)險的共同約定。無風(fēng)險，不契約。契約和契約精神是人類應(yīng)對風(fēng)險過程中進(jìn)化出來的文明品質(zhì)，也是商業(yè)文明的基石。然而，契約總是不完備的，尤其在快速變化高度不確定性的環(huán)境中，更是如此，這為風(fēng)險的外溢和公共化提供了條件。利益內(nèi)部化，風(fēng)險外部化，是人的本能，也是任何經(jīng)濟(jì)主體的本能。這種本能不時地會扯掉商業(yè)文明的外衣，把風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給他人，如各種“老賴”。當(dāng)前各種“失信人”已接近千萬，失信風(fēng)險擴散。如當(dāng)前現(xiàn)實中，包括地方政府在內(nèi)的各種相互拖欠，已經(jīng)成為頑疾，邊清邊欠，這種公共風(fēng)險就像寒風(fēng)一樣，會改變貨幣狀態(tài)，在貨幣存量不變條件下加劇流動性緊張，而流動性緊張則進(jìn)一步加劇相互拖欠，導(dǎo)致更多債務(wù)違約和暴雷。這類風(fēng)險的公共化，與“風(fēng)險大鍋飯”有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，也與政府債務(wù)結(jié)構(gòu)有直接關(guān)系。通過積極財政政策調(diào)整央地政府債務(wù)結(jié)構(gòu)并注入流動性，則有助于緩解這類風(fēng)險的蔓延，降低公共風(fēng)險水平。

　　三、 風(fēng)險權(quán)衡中的財政政策

　　中央提出財政政策在積極的取向上“適度加力”，這顯然是風(fēng)險權(quán)衡的結(jié)果。通過政策來防范化解風(fēng)險，都是有代價的，這個代價就是政策本身會衍生風(fēng)險。如財政政策加力，會產(chǎn)生財政風(fēng)險;貨幣政策加力，則會產(chǎn)生貨幣風(fēng)險，這就需要做出權(quán)衡。干任何事都有風(fēng)險，正是在這個意義上，運用財政貨幣政策防范化解風(fēng)險，實質(zhì)是“用風(fēng)險對沖風(fēng)險”。用一種風(fēng)險去對沖另一種風(fēng)險，只要操作得當(dāng)，可以使風(fēng)險的總體水平降低，公共風(fēng)險收斂，宏觀確定性上升，就可逆轉(zhuǎn)預(yù)期，改善預(yù)期。在不確定性的風(fēng)險社會，風(fēng)險權(quán)衡是宏觀政策制定和調(diào)整的一條基本原理。

　　風(fēng)險權(quán)衡的基礎(chǔ)是風(fēng)險認(rèn)知。一旦風(fēng)險認(rèn)知有誤，則風(fēng)險權(quán)衡就會出錯，宏觀政策就會走偏。從財政來說，風(fēng)險權(quán)衡涉及三類風(fēng)險的認(rèn)知：公共風(fēng)險、財政風(fēng)險與債務(wù)風(fēng)險。對公共風(fēng)險的形成，即風(fēng)險公共化在前面做了簡要闡釋，在此不再贅述。而對財政風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險的認(rèn)知則決定了財政政策加力的“力度”可以多大。財政風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險既有聯(lián)系，又有區(qū)別，但不少人把二者劃等號。在邏輯上，債務(wù)風(fēng)險是從財政風(fēng)險轉(zhuǎn)化而來，財政風(fēng)險是從公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化而來。而債務(wù)風(fēng)險一旦產(chǎn)生，就構(gòu)成財政風(fēng)險的一部分，威脅財政的可持續(xù)性。但是，債務(wù)風(fēng)險和財政風(fēng)險并不能劃等號，就像衍生物不能和衍生者劃等號一樣。財政風(fēng)險是政府作為公共主體因公共責(zé)任(防范化解公共風(fēng)險)而采取各種措施導(dǎo)致財政難以持續(xù)的風(fēng)險，只要是政府履行公共責(zé)任有需要，就可以以財政風(fēng)險為工具去對沖經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、金融風(fēng)險、社會風(fēng)險，等等，如通過減稅降費、擴大公共投資、緊急救援、轉(zhuǎn)移支付等措施來穩(wěn)增長、穩(wěn)金融和促進(jìn)就業(yè)。財政風(fēng)險不受制于市場，卻受制于政治程序。而債務(wù)風(fēng)險是政府作為經(jīng)濟(jì)主體融資而產(chǎn)生的可能違約風(fēng)險，受市場的約束。債務(wù)風(fēng)險越大，政府信用等級就越會下降，其融資的阻力就越大，甚至無法進(jìn)一步融資。所以，通過市場進(jìn)行債務(wù)融資來擴張財政支出在一定條件下會出現(xiàn)悖論：越是擴張越是收縮。如我國地方政府承載著宏觀調(diào)控的職責(zé)，在債務(wù)高企的情況下，出現(xiàn)了一邊化債一邊擴張的矛盾現(xiàn)象。

　　對財政風(fēng)險的傳統(tǒng)認(rèn)知局限于“財政不可能三角”，即減稅、擴張支出和控制赤字不能同時實現(xiàn)。自1991年歐盟《馬約》公布赤字率3%和政府負(fù)債率60%為財政紀(jì)律紅線以來，學(xué)界長期來把這個規(guī)定當(dāng)做財政風(fēng)險警戒線，并深深地影響了財政政策決策，這是一個非常嚴(yán)重的誤解。歐盟、美國、日本等世界主要經(jīng)濟(jì)體在財政政策實踐中早已經(jīng)放棄這個所謂的風(fēng)險警戒線，但在我國一些人的頭腦中依然奉為圭臬。這種風(fēng)險認(rèn)知將會大大縮小財政空間，束縛手腳。前面已經(jīng)談到，經(jīng)濟(jì)金融化已經(jīng)改變了經(jīng)濟(jì)運行的底層邏輯，貨幣與資本的對偶關(guān)系嵌入生產(chǎn)函數(shù)之中，貨幣數(shù)量論不再成立，通脹也不是完全的貨幣現(xiàn)象。這意味著盯住通脹而在財政與貨幣之間設(shè)置隔離墻理論上已不合邏輯，實踐中也已經(jīng)被拆除。MMT理論則是走得更遠(yuǎn)，把財政與貨幣徹底融合作為一個整體來討論。貨幣不只是交易媒介，也是資產(chǎn)(資本)，更有人提出是“國家資本”。隨著對貨幣風(fēng)險(通脹)的認(rèn)知改變，財政貨幣政策一體化實踐已經(jīng)在主要經(jīng)濟(jì)體持續(xù)多年，成功地遏制了風(fēng)險的公共化，避免了更大的危機。至于說美國近年來出現(xiàn)的物價總水平上漲，與其說是通貨的膨脹，倒不如說是美國調(diào)整全球供應(yīng)鏈衍生出來的消費風(fēng)險預(yù)期上升，而不是因為手中有錢了可以買更貴的東西。風(fēng)險預(yù)期對價格的決定作用日漸超出實體的供求關(guān)系。加息改變了市場的風(fēng)險分配，從而影響了價格。2022年底美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家們普遍預(yù)期的美國經(jīng)濟(jì)衰退并未到來，就是忽略了經(jīng)濟(jì)底層邏輯改變而產(chǎn)生的誤判。由此可見，只有跳出財政，才能更好地認(rèn)知財政風(fēng)險。

　　貨幣風(fēng)險下降，意味著財政空間擴大，積極財政政策可以更大的力度來對沖經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險、房地產(chǎn)風(fēng)險、金融風(fēng)險和就業(yè)風(fēng)險。從中長期看，有效遏制住風(fēng)險的公共化趨勢，才能真正保持財政的可持續(xù)。當(dāng)前只有盯住“公共風(fēng)險最小化”，才能“柳暗花明又一村”。

　　從實際操作來看，應(yīng)科學(xué)權(quán)衡各類風(fēng)險的公共化趨勢及其相互之間的關(guān)聯(lián)，建議以風(fēng)險為導(dǎo)向，加快調(diào)整政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、打通財政貨幣之間的隔離墻、快速截斷通過資產(chǎn)負(fù)債表形成的風(fēng)險鏈、清理包括地方政府拖欠內(nèi)在的新“三角債”、實行“跟人走”的轉(zhuǎn)移支付政策促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，如此等等，并實施有效的宏觀政策取向一致性評估，全面降低風(fēng)險預(yù)期。

　　風(fēng)險預(yù)期小了，宏觀確定性增強了，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇動力自會增強。