一、績(jī)效管理的宏觀視角

　　(一)從理論到落地：績(jī)效管理的認(rèn)知誤區(qū)

　　當(dāng)前，在全國(guó)上下貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神之際，對(duì)績(jī)效問(wèn)題進(jìn)行研討是非常有意義的。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的文件早已出臺(tái)，并取得了不少成績(jī)，各地也積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)，但如何將其總結(jié)提升到理論層面，再變成一種可運(yùn)行的框架，還有很大的探討空間。出臺(tái)的大量文件都下了很大功夫，在預(yù)算績(jī)效管理方面做了大量工作。但在實(shí)踐中，從文件到落實(shí)有相當(dāng)大的難度。因?yàn)檫@不只是一個(gè)理念、政策和方法的問(wèn)題，更涉及體制性的問(wèn)題。如果體制性的問(wèn)題尚未解決，那么讓績(jī)效管理真正落地還是非常難的。

　　現(xiàn)有的文件在概念上講得很全面，績(jī)效管理是全方位、全過(guò)程、全覆蓋，不僅事前要提出目標(biāo)績(jī)效，事后要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，而且要將結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算編制當(dāng)中。如果進(jìn)行績(jī)效考核，就會(huì)有資金投入的傾斜?？?jī)效不好，可能就要減少資金或者取消項(xiàng)目。但真正操作起來(lái)，若績(jī)效不好就逐漸減少資金安排，實(shí)際上是很困難的;而績(jī)效很差的項(xiàng)目，實(shí)際上也沒(méi)法取消。因?yàn)橛行┲С鍪莿傂缘?，盡管績(jī)效不怎么樣，但是照樣需要資金投入。

　　因此，我們對(duì)績(jī)效的認(rèn)知需要超越，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果好的項(xiàng)目就予以保障甚至增加預(yù)算，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不好的項(xiàng)目就減少預(yù)算，這套邏輯在公共領(lǐng)域是行不通的。受經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，過(guò)去所講的績(jī)效一般都是經(jīng)濟(jì)績(jī)效，但在公共領(lǐng)域僅僅談經(jīng)濟(jì)績(jī)效，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，特別是局限于一個(gè)項(xiàng)目談經(jīng)濟(jì)績(jī)效，更是不夠。因?yàn)閺奈⒂^的角度來(lái)看，項(xiàng)目可能在經(jīng)濟(jì)上是有績(jī)效的，但是從公共服務(wù)的受益人的角度來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)果可能是完全相反的。比如新建一個(gè)醫(yī)院，可能醫(yī)院的工程質(zhì)量很不錯(cuò)，醫(yī)院建成后看病的人也不少，但是從受益人群進(jìn)行分析，到底哪些人群是受益者，高收入者還是低收入者?從公共服務(wù)的角度來(lái)衡量，建立醫(yī)院的目的應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)社會(huì)健康服務(wù)的公平性。如果不進(jìn)行受益人群分析，那么醫(yī)院到底解決了什么樣的問(wèn)題?從微觀的經(jīng)濟(jì)視角來(lái)看，項(xiàng)目本身或許是有績(jī)效的，但是公平性上可能是不足的，甚至是適得其反的。

　　(二)從微觀績(jī)效到宏觀績(jī)效：公共資源的空間錯(cuò)配問(wèn)題

　　績(jī)效有兩個(gè)層面——宏觀和微觀。如果僅關(guān)注微觀層面，實(shí)際上很多判斷會(huì)出現(xiàn)偏差，宏觀和微觀兩個(gè)層面對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)說(shuō)是不可偏廢的。那么要把哪個(gè)層面放在首位加以考慮，筆者認(rèn)為這個(gè)順序是需要研究的?，F(xiàn)在更多是從操作性來(lái)看的，局限于微觀績(jī)效，即項(xiàng)目績(jī)效，而在宏觀上對(duì)績(jī)效指標(biāo)的考慮不多，且有時(shí)難以操作，無(wú)法判斷宏觀績(jī)效的好壞。

　　很多績(jī)效指標(biāo)都是微觀視角的，從部門單位落到每一個(gè)具體的項(xiàng)目上，設(shè)定事前的績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行事后的績(jī)效評(píng)價(jià)，且默認(rèn)在宏觀層面來(lái)看項(xiàng)目的設(shè)立是合理的。但問(wèn)題是，在宏觀層面進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)，是缺少分析框架的，項(xiàng)目的微觀績(jī)效評(píng)價(jià)并無(wú)宏觀合理性的確認(rèn)。正是因?yàn)楦⒅匚⒂^績(jī)效評(píng)價(jià)，而宏觀的績(jī)效評(píng)價(jià)呼聲不高，所以公共資源的宏觀配置出現(xiàn)了嚴(yán)重的空間錯(cuò)位。

　　舉個(gè)例子，從整體來(lái)看，在工業(yè)化、城市化的推動(dòng)下，人口在流動(dòng)，家庭在遷徙。過(guò)去是一個(gè)靜態(tài)的社會(huì)，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下最明顯。而在市場(chǎng)化條件下，現(xiàn)在是動(dòng)態(tài)的社會(huì)，表現(xiàn)為區(qū)域之間人口、家庭的遷移，更重要的是，農(nóng)村的家庭在向城市遷移，從勞動(dòng)力進(jìn)城打工，到舉家遷移進(jìn)城，是經(jīng)濟(jì)流動(dòng)轉(zhuǎn)向社會(huì)流動(dòng)的躍升，帶動(dòng)人口的縱向流動(dòng)。城市化是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過(guò)程，同時(shí)也是中國(guó)式現(xiàn)代化過(guò)程中必須全力推進(jìn)的。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)際上是要提高城市人口占全國(guó)人口的比例?，F(xiàn)在城市常住人口的比例為66.16%，但戶籍人口實(shí)際不到50%，兩者差了18個(gè)百分點(diǎn)，原來(lái)相差20個(gè)百分點(diǎn)，雖然差距略有縮小，但仍然意味著有2.9億被稱為農(nóng)民工的人口，作為勞動(dòng)力得到了工資，在經(jīng)濟(jì)上似乎是平等的，但其家庭卻在社會(huì)上不能得到平等的待遇。作為經(jīng)濟(jì)要素的勞動(dòng)力，得到合理工資，并不能替代其家庭應(yīng)享有的平等同城待遇。農(nóng)民工是流動(dòng)的，他們?cè)诔鞘泄ぷ?、生活，如果缺少社?huì)身份的平等，就不能享受和當(dāng)?shù)厥忻裢鹊墓卜?wù)。這其實(shí)帶來(lái)了一個(gè)重大的問(wèn)題——人口凈流出的地方，公共服務(wù)是過(guò)剩的，而人口凈流入的地方，公共服務(wù)是不足的，沒(méi)有充分考慮非戶籍家庭應(yīng)享有的公共服務(wù)。

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，人口凈流入的地方，教育、醫(yī)院等公共服務(wù)其實(shí)是跟不上的。比如教師的編制是按照戶籍人口數(shù)配置的，有些人口凈流入的地方，常住人口是戶籍人口的幾倍，但是按照戶籍人口配置的教師編制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。再比如新建學(xué)校，有大量沒(méi)有戶籍的隨遷子女也需要當(dāng)?shù)靥峁┙逃?，所以?duì)發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，人口凈流入地新建學(xué)校的壓力非常大。而人口凈流出地，新建了學(xué)校卻招生困難，甚至還沒(méi)有開張就關(guān)停了。人口凈流出了，教育經(jīng)費(fèi)卻還在大量增加，用于校舍的翻新、學(xué)校的新建等方面。那么這些投入顯然是沒(méi)有績(jī)效的，除非有朝一日流出到發(fā)達(dá)地區(qū)的人再返回故土。部分勞動(dòng)力回流是正常的，而家庭大量回遷這樣的情形是難以想象的，這意味著經(jīng)濟(jì)全面衰退，發(fā)展出現(xiàn)了嚴(yán)重的問(wèn)題。20世紀(jì)50年代大煉鋼鐵之后，城里糧食供應(yīng)非常緊張，于是2000萬(wàn)農(nóng)民都回了鄉(xiāng)。而現(xiàn)在我們要實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化，2035年成為中等發(fā)達(dá)國(guó)家，那么以極限思維、底線思維也無(wú)法設(shè)想這樣的情景——大量人口舉家遷移回鄉(xiāng)。前幾年筆者早已提出，資金要跟著人走，轉(zhuǎn)移支付要跟著人走，公共服務(wù)要跟著人走，我們的規(guī)劃也要適應(yīng)人口的空間布局變化趨勢(shì)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間的主體形態(tài)變化來(lái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化，而不能按照原來(lái)靜態(tài)的人口分布，將國(guó)土的空間規(guī)劃、土地使用規(guī)劃一成不變地執(zhí)行下去。

　　所以如果將績(jī)效的思維局限于微觀的一個(gè)個(gè)項(xiàng)目上，從財(cái)務(wù)的角度來(lái)看也許做得很好，但在宏觀層面上，造成了大量的資源錯(cuò)配，筆者將其稱為公共資源在空間上的錯(cuò)配。人流動(dòng)到了一個(gè)地方，就需要引導(dǎo)資源配置到這個(gè)地方，但是資源配置到了別的地方而不是人需要的地方，這就是公共資源空間上的錯(cuò)投。

　　其實(shí)這種情況現(xiàn)在相當(dāng)多。再舉一個(gè)例子，現(xiàn)在中國(guó)高鐵發(fā)展很快，這是我們引以為傲的一個(gè)先進(jìn)領(lǐng)域。但是對(duì)全國(guó)的高鐵站進(jìn)行初步統(tǒng)計(jì)，至少有20多個(gè)高鐵站建成以后處于閑置狀態(tài)。新建高鐵站肯定事先進(jìn)行了可行性研究，從微觀層面來(lái)看，項(xiàng)目可能是有績(jī)效的，但是放在動(dòng)態(tài)社會(huì)人口流動(dòng)的大背景下，從宏觀層面來(lái)看，大量高鐵站閑置，說(shuō)明戰(zhàn)略布局不合理，脫離了人口流動(dòng)變化的趨勢(shì)。一個(gè)高鐵站至少需要幾百萬(wàn)、上千萬(wàn)的資金投入，這是一個(gè)很大的浪費(fèi)。還有一些地方對(duì)教育很重視，每建一個(gè)新區(qū)就強(qiáng)制性規(guī)定配置新的學(xué)校，而新建的學(xué)校大都閑置了，沒(méi)有考慮到同一個(gè)城市里的人口也在變化，城區(qū)之間的人口也是流動(dòng)的，所以一個(gè)地區(qū)內(nèi)公共設(shè)施、公共服務(wù)的配置，也必須根據(jù)人口流動(dòng)的變化進(jìn)行調(diào)整。而現(xiàn)在難以調(diào)整優(yōu)化，是因?yàn)檫@些資源是按照條塊配置的，條塊的配置方式就像格子一樣，是固化的，很難將資源從一個(gè)格子里再挪到另一個(gè)格子里去。比如教育經(jīng)費(fèi)要占GDP的4%，一個(gè)地方的教育經(jīng)費(fèi)按照4%可能是過(guò)剩的，另一個(gè)地方按照4%可能是不足的，但要把過(guò)剩的教育資源挪到教育資源不足的地方則很難實(shí)現(xiàn)。

　　從這些例子來(lái)看，在既定的體制機(jī)制下，宏觀層面的績(jī)效提升實(shí)際上是無(wú)能為力的。如果忽視了宏觀的觀察視角，績(jī)效問(wèn)題僅僅從微觀角度考慮，即使討論得熱火朝天，那也很可能是撿了芝麻丟了西瓜。在現(xiàn)實(shí)生活中，撿芝麻丟西瓜是很直觀的事情，但是在公共資源的配置上，往往可能忙著撿芝麻，并不知道自己丟了西瓜——注重微觀績(jī)效，而對(duì)宏觀績(jī)效缺乏認(rèn)知和分析框架?，F(xiàn)在的績(jī)效評(píng)價(jià)，迫切需要從微觀層面——使用效率，提升到宏觀層面——配置效率，否則浪費(fèi)的公共資源將會(huì)越來(lái)越多。

　　泛泛地講，增加公共服務(wù)，諸如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老設(shè)施的投入等等，都是正確的投向，但是投入存在很多浪費(fèi)，是無(wú)效的，那么這樣的投資是沒(méi)有績(jī)效的。當(dāng)前學(xué)界的一些研究也比較空泛，通過(guò)設(shè)計(jì)一些模型，研究得出：從整體上看，公共服務(wù)的供給是不足的、投入是不足的，并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加大對(duì)公共服務(wù)的投入，好像只要往公共服務(wù)這個(gè)籃子里一裝，這些投入就是正確的，資源配置就是有效的。這也是一個(gè)誤區(qū)。要從以靜態(tài)社會(huì)為基準(zhǔn)，轉(zhuǎn)向以動(dòng)態(tài)社會(huì)為基準(zhǔn)來(lái)考慮問(wèn)題，很重要的是要有空間觀念和空間思維，要考慮空間績(jī)效的問(wèn)題。否則績(jī)效評(píng)價(jià)就還是按照過(guò)去的老一套在做，跟不上形勢(shì)，這是我們要密切關(guān)注的。現(xiàn)在的空間經(jīng)濟(jì)學(xué)，過(guò)去也叫區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)，筆者認(rèn)為是可以借鑒的。當(dāng)然，績(jī)效的問(wèn)題不能和經(jīng)濟(jì)學(xué)混為一談，它不僅考慮經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還要考慮社會(huì)問(wèn)題，不僅考慮效率，還要考慮公平。

　　預(yù)算績(jī)效主要講的是支出，關(guān)注的是公共支出的使用效率。我們要關(guān)注公共資源——流量和存量的空間配置效率，無(wú)論是在理論方面還是實(shí)際操作方面，包括績(jī)效政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施，都值得進(jìn)一步提升，不能僅僅局限于微觀層面來(lái)探討。

　　二、績(jī)效管理的風(fēng)險(xiǎn)視角

　　(一)風(fēng)險(xiǎn)視角的科學(xué)基礎(chǔ)：不可證偽的新科學(xué)認(rèn)知

　　我們不能僅僅從確定性的角度——投入、產(chǎn)出和結(jié)果之間的確定性聯(lián)系去認(rèn)識(shí)績(jī)效。這是基于“現(xiàn)在-未來(lái)”的認(rèn)知模式。強(qiáng)調(diào)績(jī)效的前瞻性，就要追求績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)是朝未來(lái)考慮問(wèn)題，這是基于“未來(lái)-現(xiàn)在”的認(rèn)知模式。未來(lái)是不確定的，是存在風(fēng)險(xiǎn)的?？?jī)效目標(biāo)的設(shè)定，本質(zhì)上是防范化解風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建我們未來(lái)的確定性。預(yù)算績(jī)效或政府績(jī)效，屬于公共績(jī)效，是基于社會(huì)共同體來(lái)考慮的。這和市場(chǎng)的績(jī)效評(píng)價(jià)不一樣。當(dāng)然，市場(chǎng)的績(jī)效評(píng)價(jià)也可以從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等方面多維度地提升，但局限于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，其他維度的風(fēng)險(xiǎn)僅僅視為約束條件，不會(huì)作為目標(biāo)來(lái)追求。前文提到我國(guó)現(xiàn)在進(jìn)入了一個(gè)動(dòng)態(tài)社會(huì)，同時(shí)人類也進(jìn)入了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，最重要的問(wèn)題就是風(fēng)險(xiǎn)。“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念是德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克提出的，他認(rèn)為人類社會(huì)發(fā)展到今天，實(shí)際上進(jìn)入了一個(gè)以高度不確定性為基本特征的社會(huì)形態(tài)，歷史沉淀中形成的各種制度規(guī)則和秩序在快速失效。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，全球的不確定性越來(lái)越大，社會(huì)的不確定性、經(jīng)濟(jì)的不確定性，當(dāng)然也包括科學(xué)技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的不確定性，還有大自然的變化，極端天氣帶來(lái)的不確定性等等，都在全方位地?cái)U(kuò)大，但是我們對(duì)這種不確定性的認(rèn)知是模糊的、不充分的。

　　筆者多次提出，我們的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)，其實(shí)還停留在第一次科學(xué)革命——牛頓經(jīng)典力學(xué)理論的基礎(chǔ)之上。第二次科學(xué)革命是相對(duì)論，徹底改變和顛覆了牛頓的絕對(duì)時(shí)空理念。第三次科學(xué)革命是量子力學(xué)，又進(jìn)一步顛覆了愛因斯坦的確定性理念，愛因斯坦認(rèn)為“上帝不會(huì)擲骰子”，因?yàn)閿S骰子的結(jié)果是高度不確定的，而量子力學(xué)證明了這個(gè)世界不是有規(guī)律的，我們所看到的規(guī)律只在一定的時(shí)間空間條件下存在的現(xiàn)象。不講時(shí)間空間的絕對(duì)規(guī)律根本不存在。從這個(gè)角度來(lái)看，三次科學(xué)革命帶來(lái)的認(rèn)知突破、變革，是對(duì)這個(gè)世界認(rèn)知觀的根本性顛覆，而我們現(xiàn)在的很多認(rèn)知仍停留在牛頓經(jīng)典力學(xué)的絕對(duì)時(shí)空觀念基礎(chǔ)之上。

　　我們談?wù)?ldquo;科學(xué)”這個(gè)概念的時(shí)候，所謂科學(xué)的思維、科學(xué)的方法、科學(xué)的結(jié)論，言下都隱含了一個(gè)假設(shè)，即以牛頓經(jīng)典力學(xué)的科學(xué)概念為基礎(chǔ)，并沒(méi)有以相對(duì)論、量子力學(xué)這種新的科學(xué)認(rèn)知，去形成一個(gè)新的科學(xué)內(nèi)涵、新的科學(xué)概念和新的科學(xué)方法。這導(dǎo)致我們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知上，只有風(fēng)險(xiǎn)的概念，而沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)的思維。因?yàn)?ldquo;風(fēng)險(xiǎn)”與傳統(tǒng)科學(xué)是格格不入的，所以大家并不清楚如何認(rèn)知和判斷風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)科學(xué)講究一個(gè)命題是真是假，是正確還是錯(cuò)誤，要看能不能證偽，不能證偽的就是偽命題，所以過(guò)去特別強(qiáng)調(diào)命題的可證偽性。而風(fēng)險(xiǎn)恰恰是不能被證偽的，它與傳統(tǒng)科學(xué)的思維、傳統(tǒng)科學(xué)的方法是不匹配的。而我們觀察這個(gè)世界，認(rèn)識(shí)這個(gè)世界，取決于采用怎樣的思維模式、怎樣的觀察方法，用傳統(tǒng)的科學(xué)思維、傳統(tǒng)的科學(xué)方法是看不到風(fēng)險(xiǎn)的，哪怕風(fēng)險(xiǎn)就在眼前也看不到。

　　大大小小的文件都在說(shuō)我們?nèi)祟惷媾R著嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，要應(yīng)對(duì)前進(jìn)道路上的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，那么，究竟什么是風(fēng)險(xiǎn)?怎么識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)?如果沒(méi)有這些前提，是無(wú)法應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的，無(wú)法在一個(gè)充滿不確定性的世界里構(gòu)建自身所需要的確定性。這個(gè)問(wèn)題還沒(méi)有真正解決，當(dāng)前對(duì)于不可證偽的風(fēng)險(xiǎn)的概念，很多場(chǎng)合下大家都在談?wù)摚l(shuí)也不知道風(fēng)險(xiǎn)究竟是什么，是在直觀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上摸索和探究。在微觀領(lǐng)域，比如金融領(lǐng)域、投資領(lǐng)域，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有一套分析方法，在數(shù)學(xué)上有概率論、統(tǒng)計(jì)方法等等，但這些方法是將風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)做一個(gè)客觀的問(wèn)題，當(dāng)成一種對(duì)象進(jìn)行研究，比照牛頓時(shí)代的思維模式去認(rèn)知和分析風(fēng)險(xiǎn)。在微觀層面這也許有一定作用，一旦進(jìn)入宏觀層面，如風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，面臨著各種各樣的不同性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)，客觀風(fēng)險(xiǎn)論的局限性就凸顯出來(lái)了。往往出現(xiàn)了重大的危機(jī)，風(fēng)險(xiǎn)變成一個(gè)事實(shí)和結(jié)果，才能發(fā)現(xiàn)原來(lái)風(fēng)險(xiǎn)真的存在。這就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)缺乏認(rèn)知，而很多所謂的前瞻性其實(shí)都是馬后炮，前瞻性變成了一個(gè)很好的愿景，一種設(shè)想或者提出的一個(gè)要求。因此，我們不能僅僅將風(fēng)險(xiǎn)視為微觀領(lǐng)域的一種研究對(duì)象，更需要將風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)做一種思維方式，一種認(rèn)知現(xiàn)實(shí)世界的方法，并上升到宏觀層面來(lái)思考。

　　事實(shí)上，國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科，對(duì)不確定性的研究，特別是對(duì)公共政策不確定性的研究越來(lái)越多，國(guó)際上有不確定性指數(shù)的編制和發(fā)布。從不確定性指數(shù)來(lái)看，全球的不確定性指數(shù)是不斷上升的，表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，許多事情越來(lái)越不可預(yù)測(cè)，過(guò)去發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律在快速失效。比如經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的人很多，不少國(guó)際機(jī)構(gòu)年年都搞經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)，但是經(jīng)濟(jì)危機(jī)、金融危機(jī)有誰(shuí)能真正預(yù)測(cè)到?實(shí)際上是測(cè)不準(zhǔn)的。而測(cè)不準(zhǔn)是量子力學(xué)的一個(gè)基本原理。量子力學(xué)告訴我們，我們所生存的世界實(shí)際上就是測(cè)不準(zhǔn)的。不僅僅在極微觀的領(lǐng)域測(cè)不準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域更是測(cè)不準(zhǔn)。而衛(wèi)星上天、導(dǎo)彈發(fā)射可精準(zhǔn)測(cè)量的行為，都是在太陽(yáng)系這個(gè)特定時(shí)間空間內(nèi)進(jìn)行的，太陽(yáng)系好比是宇宙中一列不知方向的列車，人類能精準(zhǔn)確定的僅僅是車廂內(nèi)的座位。

　　(二)風(fēng)險(xiǎn)視角下的績(jī)效理念：改善我們的風(fēng)險(xiǎn)處境

　　在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，績(jī)效指向的其實(shí)就是風(fēng)險(xiǎn)。能降低風(fēng)險(xiǎn)就有績(jī)效，不能降低風(fēng)險(xiǎn)就沒(méi)有績(jī)效，甚至可能有負(fù)效應(yīng)，適得其反加大風(fēng)險(xiǎn)。從更深層的理念含義上來(lái)講，績(jī)效就是降低我們所處環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)，改善我們身處不確定性世界的風(fēng)險(xiǎn)處境。提供公共服務(wù)，就是降低個(gè)體所不能防范化解的社會(huì)共同體的風(fēng)險(xiǎn)。提供公共服務(wù)的本質(zhì)就是防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)，給老百姓的生活提供更大的確定性，給老百姓一個(gè)遮風(fēng)擋雨、安居樂(lè)業(yè)的充滿確定性的環(huán)境，而不是天天面對(duì)一大堆充滿不確定性的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。如果柴米油鹽、社會(huì)安全、醫(yī)療、教育等每天都處于高度的不確定性當(dāng)中，國(guó)民不可能有幸福感。戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境中的老百姓提心吊膽過(guò)日子，只有恐懼，哪來(lái)幸福?所以，全球都追求和平，反對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)。越來(lái)越多的極端天氣，即使進(jìn)行了預(yù)報(bào)，也只能躲避或者撤離，無(wú)法真正應(yīng)對(duì)。根本的應(yīng)對(duì)方法是減少排放、低碳，遏制溫室效應(yīng)。極端天氣與人類活動(dòng)有關(guān)系，這已經(jīng)是被科學(xué)證明了的，但是人類活動(dòng)對(duì)極端天氣的影響占多大比例，人類活動(dòng)如何改變才能使極端天氣越來(lái)越少，現(xiàn)在的結(jié)論也是探索性的，仍具有不確定性。這意味著大自然正在變得越來(lái)越不確定。人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更是變得越來(lái)越不確定，人類的規(guī)則和秩序正處于重構(gòu)之中，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的影響更是面臨諸多的不確定性。這就是現(xiàn)在大環(huán)境的變化，即我們的風(fēng)險(xiǎn)處境沒(méi)有得到改善。

　　從管理學(xué)的角度來(lái)看，無(wú)論是微觀的企業(yè)管理，還是宏觀的公共管理或者說(shuō)宏觀管理、宏觀治理，應(yīng)對(duì)不確定性的問(wèn)題實(shí)際上就是防范化解風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。這里的風(fēng)險(xiǎn)是指一個(gè)社會(huì)共同體面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)，微觀的風(fēng)險(xiǎn)交給市場(chǎng)。公共風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有市場(chǎng)，不可能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制去應(yīng)對(duì)，這只有通過(guò)廣義的公共服務(wù)才能防范化解。在這個(gè)意義上，評(píng)估公共服務(wù)的績(jī)效，本質(zhì)上是要落在風(fēng)險(xiǎn)上的。如果不落在風(fēng)險(xiǎn)上，提供的所有公共服務(wù)，意味著都沒(méi)有績(jī)效。公共服務(wù)是為社會(huì)共同體構(gòu)建確定性的工具，也是為全體國(guó)民遮風(fēng)擋雨、安居樂(lè)業(yè)的保護(hù)傘，國(guó)家財(cái)政支出就是購(gòu)買“保護(hù)傘”的對(duì)價(jià)。在這個(gè)意義上，國(guó)家財(cái)政是一家公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，基于公共性目標(biāo)來(lái)降低所有國(guó)民面臨的各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)，改善我們所有人的風(fēng)險(xiǎn)處境。

　　所以，我們首先要從概念上、思維上、方法上去思考風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效的本質(zhì)聯(lián)系，將績(jī)效——基于結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)價(jià)建立在一個(gè)真正的更加科學(xué)的基礎(chǔ)之上，而不是停留在過(guò)去牛頓時(shí)代的傳統(tǒng)科學(xué)基礎(chǔ)之上?；谙鄬?duì)論和量子力學(xué)的新的科學(xué)認(rèn)知，形成新的思維方式和新的方法，這才是我們理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新的認(rèn)知基礎(chǔ)。

　　對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)，這才是我們所需要的公共績(jī)效的那個(gè)結(jié)果。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等不同維度的績(jī)效評(píng)價(jià)，不過(guò)是通往對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)的路徑而已;公共資源投入的效率、產(chǎn)出的效益和最終的效果，是對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中的不同環(huán)節(jié)及其測(cè)度;微觀績(jī)效、宏觀績(jī)效則是對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)的不同層次。不同維度、不同環(huán)節(jié)和不同層次的績(jī)效，綜合構(gòu)成了防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)的總績(jī)效，最終反映在公共風(fēng)險(xiǎn)水平的升降變化上。共同的風(fēng)險(xiǎn)處境改善了，改善所有個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)處境才有了可能和條件。